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秘书这个职位为什么容易做坏事?(秘书学本科毕业论文)试析党政机关秘书掮客现象

作者:吴跃飞律师

2020-03-01   1762次
 
 

 

 

 

湖南师范大学

自考本科毕业论文

 

秘书这个职位为什么容易做坏事?——

  目:     试析机关秘书掮客现象    

      

 

考籍号:01*******102     名:  吴跃飞      

 

 

  业:  秘书学     

 

地址: 长沙市

     

 

 

 

 

 

 

                  二零一七年四月

 

 

 

 

毕业论文原创性声明

 

本人郑重声明:所呈交的毕业论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。

毕业论文作者签名:              日期:           

 

 

目 录

 

内容摘要……………………………………………………………………………………1

关 键 词……………………………………………………………………………………1

一、绪言... 2

二、秘书、掮客词义的变迁,及中国掮客的普遍现象简述... 2

三、秘书掮客现象的社会根源分析... 6

1、文献综述... 6

2. 浅析:秘书当“掮客”,为什么其权力能如此张狂?... 7

四、遏制秘书掮客现象的对策... 9

五、结语... 10

参考文献... 10

致谢... 11

 

 

 


 

内容摘要:D政机关的某些秘书利用领导的影响力进行贪腐,有人直接称之为秘书掮客,随着现时期许多秘书帮的倒台案例曝光,对秘书的违法掮客行为让人们更加震惊。秘书成为掮客,非偶然现象,本文试着浅析秘书掮客现象,及进行了一定根源分析,并同时提出了一些对策,具有一定理论参考价值。

 

:领导  秘书  掮客

试析D政机关秘书掮客现象

一、绪言

秘书与掮客,原本难以搭界,只因为当社会处于某种特殊时期时,就会因共同的利益趋向而结合到了一起,并形成了一种具中国特色的社会文化之一。秘书从事掮客服务,理论上有可能存在于任何一个有秘书岗位的社会关系中,但是秘书掮客现象对社会影响与危害最大的依次还是行政领导秘书掮客、国有企业领导秘书掮客,以及准行政性质的社会团体领导秘书掮客这三类。

D政机关的秘书掮客现象,对社会的危害与影响之大, 秘书“腐败”虽在中国庞大的秘书群体中还是少数,但正如有媒体评论称,秘书一旦出事,就是大事;腐败产生的根源是国家相关规定的“空转”。那么,国家对于秘书配备,秘书权责有何规定?秘书的腐败为何在中国如此盛行?中国共产D的十八大以来,中央多次对秘书配备提出要求;2013625的中央政治局专门会议提出,“统筹制定领导干部秘书配备标准”;十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》要求,“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度,不准违规配备秘书”。[1]这些政策的出台,均与行政秘书问题有关。

本文试从秘书及掮客词义变化,以及秘书掮客现象的泛滥原因作一些浅层次的分析,并最后提出一些个人见解。

 

二、秘书、掮客词义的变迁,及中国掮客的普遍现象简述

《辞海》(20099月第六版)中,秘书有五种涵义:一指职务名称之一,是领导的助手;二指官名,自秦汉以来,中国历代王朝曾设有尚书、秘书监、秘书令、秘书丞、秘书郎等官职,掌握官员向皇帝奏事的奏章、皇帝宣布命令的宣示以及宫禁的图书等工作;三指使馆中介于参赞和随员之间的外交人员,分一等秘书、二等秘书和三等秘书,受使馆馆长之命,进行工作,享有外交特权与豁免权;四指宫禁里的藏书。《晋书·苟勖传》:“及得汲郡(晋泰始二年置,治所在汲县,辖境相当今河南新乡市和新乡、汲县、辉县等县地。其后治所,辖境屡有变迁)冢中古文竹书,诏勖撰次之,以为中经(藏于皇帝秘府中的经籍),列在秘书”;五指谶纬图策等书。

上面这是《辞海》对秘书的定义,根据百度百科对秘书的定义,可以指: 1.D之内的要职,最高者称为总书记; 2.写字楼及商业机构内的文员职位,专长是速记、打字、安排日程、会议、订机票、订酒店等; 3.香港决策局的最高级公务员职位;4. 美国联邦政府的部长亦称为(总统的)部会秘书,如国务卿、陆军部长等,平时称为部长先生。——由此看来,中国、美国、中国香港对于秘书的行政职务有许多地方是相通的。

本文所谓的秘书,是指《辞海》的第一种涵义,即指秘书人员,为政府机关、企事业单位、团体或个人提供辅助管理、综合服务的人员,尤其是指为行政领导者提供辅助管理、综合服务的人员,这类人员给人们一个普遍的印象一是至少需要有三陪特长,即陪吃陪喝陪玩;二是大部分都有八面玲珑的性格特征。    

中国政府、社会团体中还有一种具有实权的职务,即秘书长,如果是行政机关的秘书长,这是行政领导职务;如果是社会团体中的秘书长,一般是团体中的高级管理者,这类秘书职务者其实更容易成为掮客,但不在本文讨论之列。

掮客,《辞海》(20099月第六版)的释义是:市场上的中间商人;又称经纪人、跑合、搓合;掮客一般不自设铺号,“惟持口舌腰脚”,沟通于买者和卖者之间;他们对双方的买卖不负盈亏责任,只要买卖成交,即可按一定比例收取佣金。

掮客,百度百科的释义,除部分与辞海中的类似外,还释义为:掮客不仅存在于商业活动中,还大量在诉讼、政治、学术、科技等等现实生活中会出现。他们的角色就是经纪者或者中介者,起一个牵线搭桥的作用。

“掮客”本是一个中性词,其通俗叫法叫经纪人,行政管理、法规中均以经纪人为定义进行管理对象,如行政管理中的经纪人职业资格证认证,以及高等教育中的经纪学专科本科学历教育,而没有“掮客”职业资格证认证及“掮客”学历教育,说明“掮客”一词难登大雅之堂。

在当代中国的现实生活中,人们普遍认为:掮客的生存领域非常之广泛,常见的有商业领域中为“配额掮客”,这是社会认可的;打官司有“诉讼掮客”,中国司法部有明确的规章规定禁止“诉讼中介”,说明“诉讼掮客”是法规禁止的;跑项目有“项目审批掮客”,这种民间掮客通常披着代理的外衣,但好多实质是干着权钱交易的中介勾当,处于一种灰色地带,如果是公职人员掮客一般是直接或者间接干预项目审批,捞取掮客利益;权力场上的“政治掮客”,这是国家法律与社会团体完全禁止的领域,但这类掮客行为是D政秘书贪腐的主要现象之一;政府采购及公共建设招投标活动中,掮客现象更是较为普遍,许多参与过政府招投标活动的企业人员无不感叹“政府招投标掮客的能量真的十分巨大”;中国的优质教育资源紧缺,“招生掮客”普遍存在,如果此类掮客捞取权钱美色等资源为他人谋取不当利益,不影响他人平等的受教育权利,无可非议,但是中国的此类掮客基本都或多或少的可能直接或者间接影响到他人的平等受教育权利;要引进高级人才离不开“职业掮客”,常见的就是猎头;有的地方政府为了扩大招商引资力度,在政府网站发布通告,承诺对于给当地中介引进投资商者,按投资总额给予不菲比例的行政奖励,主动攀上“引资掮客”;其它还有“科技、专利、技术掮客”,这类掮客只要依据科技成果转化及技术进步法依法活动,应当是社会鼓励与支持的;至于“文化掮客”,最为常见的是明星经纪人,另外还有一类是网络水军(网络推手),甚至网络大V也属于文化掮客类型;等等,不一而足。前面这些掮客现象的简述,足见掮客现象在社会中无处不在的影响力。

随着互联网对人们生活的影响增大,传统买卖中双方信息不对称现象在急剧减少,经济领域的传统掮客人功能在逐渐衰减,互联网替代了相当一部分传统的掮客功能。

从曝光的秘书掮客现象来看,秘书掮客渗透严重程度依次主要为:权力角逐场(政治权力掮客)、司法诉讼(诉讼掮客)、政府招投标(掮客)、政府项目立项及IPO(项目审批掮客)、教育招生(招生掮客)等领域,其中以政治掮客及诉讼掮客的社会影响最广泛,后果最为严重,政府招投标掮客次之。

非正常的掮客现象的一个重要特点是,千变万变,均以权力(无论私权力还是公权力)为中心不变,凡是有权力可以寻租(尤其是因体制问题监管不全时)的地方,就有掮客可以渗透的地方,也可能因之而产生掮客。在当代中国大部分情况下,掮客经济即是“人情经济+介绍贿赂”,他们有三大共同特点:一是神通广大,有着广泛稳定的人际关系网络,能够左右逢源,善于应酬;二是受到行贿、受贿双方的信任,双方都依赖这个中间人的身份;三是成功地降低了行贿受贿的法律风险成本,为行贿受贿开辟了一条相对封闭、可靠的途径;它使执掌公共权力的官员足不出户,便能通过玩转大印,赢得滚滚财源,同时也使一些企业不把心思放在正常的生产、正当经营和公开竞争上,千方百计托熟人、找关系、敲后门,通过人情关系发展经济,使企业维持生存或牟取不法利益。许多企业老板形象地说掮客“他们是最有效的润滑剂”。[2]

因不正常的掮客现象严重扰乱了社会的公平,行政领导秘书成为掮客的现象在中国较为普遍存在,从事掮客行为的领导秘书,常被人们戏称为“二号首长”,前一阶段时间来的被人们传得沸沸扬扬的政坛“秘书帮”的倒台即为明证。因此,当代中国的“掮客”词义已由中性逐渐向贬义发展,生活中许多人一说到某秘书掮客者时,首先是轻蔑地哼出一声“他,就是一腐败掮客”。

对于秘书掮客,在2009年以前,一般只能通过政D纪律来约束领导人,威慑力有限,国家为了通过司法途径打击领导职务者身边关系者的掮客现象,在《中华人民共和国刑法修正案(七)》(2009年)中增设利用影响力受贿罪[3],法条中“其他与该国家工作人员关系密切的人”即可以是指领导者的秘书。当然,所谓的秘书利用影响力受贿罪,一般是指秘书从事的违法掮客行为不为领导知悉,仅是秘书个人利用领导的影响力背着领导非法从事掮客活动;如果秘书与领导一起从事受贿活动,一般按受贿罪的从犯进行刑事惩治秘书。

 

三、秘书掮客现象的社会根源分析

1、文献综述

王姝撰文认为秘书这个既被仰望又被俯瞰的群体,在很多人眼中拥有延伸的隐性权力,他们离权力中心最近,成了当代中国公共权力机关中腐败的隐患区。有的秘书春风得意显耀一时,也有的打杂拎包恪守本分。秘书腐败产生的根源是国家相关规定的执行不到位。国家对于秘书配备,秘书权责的规定,其实均是有章可依的,只是秘书的腐败滋生,及表现形式,极具有中国特色。

张枫逸指出:

第一,秘书异化为“掮客”,通常是社会制度的执行问题导致的,是因为制度虚设给了一些人钻空子的机会。民主决策形同虚设,一切由行政“一把手”说了算,其他副手均只有服从的份;相关地方和部门不坚持原则,设置的制度体系轻易被攻破。既要取消领导专职秘书,更要铲除“掮客”滋生的土壤。只有把权力关进制度的笼子里,并给笼子装上一把秘书与领导不能乱开的锁,安上防盗器,“贪腐掮客”才会逐渐退出权力舞台。

第二,近年来落马的高官中,不少是高级干部的“秘书”。一些地方领导的秘书因山高皇帝远,更加有恃无恐,成为“权力掮客”、“贪腐掮客”的现象不在少数。其实,领导秘书只是一种岗位,并不是身份象征,更不是一种领导职务,其主要工作就是送阅文件、向领导提供情况和建议,经领导授意起草文稿、批示等。但在现实中,一些秘书俨然就是 “二号首长”,别人要想向领导反映情况、请示领导,都要由秘书来安排。而这种隐性权力往往成为一些秘书弄权敛财的工具。根据规定,正省部级以上领导可以配专职秘书,现行副省级、厅局级乃至县处级官员大量配置专职秘书都属于违规行为,这些违规行为,一般均是由于领导干部的官本位意识作祟。

汪文忠从秘书职业化的角度来分析,秘书腐败的原因主要是体制原因:1.秘书角色定位不明确,D政秘书就职于D政机关,因此社会上常常把秘书当作官员来看待;在机关、事业单位中,秘书拥有编制,并享有相应的行政级别,这使秘书自己也往往以官员自居;2.秘书任用、晋升机制不健全。

秦凤岗在其文章中披露过一件前中央级领导人秘书的逸事,即曾任胡乔木、陈云秘书的全国政协委员、中国社会科学院原副院长朱佳木,在接受记者采访时谈到在反腐中秘书领域成为“重灾区”的现象,他认为:“秘书出问题,领导也有责任。领导作风严谨清廉,秘书怎么敢乱收钱、胡作非为呢?”一般而言,秘书的行为方式即就是领导行为的投射,通常是领导跋扈则秘书嚣张,领导低调则秘书安分;领导贪则秘书也难得可能清廉,领导清廉则秘书也会清廉。

综合上述文献,可以基本得出秘书掮客现象泛滥的主要原因,一是制度形成虚设,二是民主监督缺位,三是官不正(清廉)时其“身边人”也不可能正(清廉)。

2. 浅析:秘书当“掮客”,为什么其权力能如此张狂?

古代及近代中国封建社会时期,一般的行政官吏是不配备专职秘书的,这些官吏大部分是科举出身,其文笔文采及各方面的道德文章,一般的文人均难以达到这类官吏的自身水准,所以这些行政官吏最多养有私人的幕僚(也称师爷),作为自己的私人参谋与顾问。当代中国,秘书进入行政体制内,不再是官吏的私人参谋,而成了行政辅助人员,从制度设计上来说,应当不可能滋生秘书权力张狂现象。但是,因为如下原因,导致某些官员与自己秘书形成了利益联盟体,而导致秘书掮客现象泛滥成灾:

第一,官员严重的秘书依赖症。从曝光的许多官员事例来看,许多官员的报告文稿完全靠秘书捉刀,甚至在上台讲话前事先都不审阅讲话文稿,贴心的秘书在文稿段落中要写明哪里要鼓掌、哪里要停顿、哪里要接一下页,官员台上照本宣科时,闹出“停顿”、“鼓掌”、“接下页”的笑话来;官吏公款在职学历学位教育中,其到校上学、作业、论文写作均由秘书代劳;生活照顾上,秘书的功能远远超越官员的家人对官员的照顾。

第二,秘书分享官员权力。相当一部分官员庸政懒政思维严重,自认为无须自己操办与处理的行政事务,一概交由自己的秘书去代办,此时,秘书对此正好求之不得,自己就俨然成了领导,秘书代办多了,给人们的印象是秘书就是领导的代言人,找秘书办事就相当于找领导办事。秘书也乐于默认此事实,内心其实是在于扩大秘书自己的掮客服务市场。

第三,领导的秘书,以及领导的司机,掌握着领导的隐秘活动信息。当代中国许多领导的秘书,除了管理着领导的公务事,还掌握着大量的领导私生活隐秘信息,尤其是领导婚外情信息,可以瞒过领导的配偶,但基本上不可能瞒过秘书;领导参与的受贿事,秘书也会或多或少地知悉,某些心机重的秘书还时不时暗地里收藏着领导的违法活动证据。此时,领导考虑到自己的软肋被秘书捏着,对秘书更加施以亲情关怀,秘书也乐得认领导为“干爹”。此时,秘书操控领导的权力,甚至弄权专政就成了自然而然的事。

第四,行政监控体制存在问题。权力运行体制的不完善,一把手领导权力过大,所谓的权力制衡制度(事前控制)形成虚设,此时一把手的秘书得以分享和滥用领导的权力没了顾忌, 造成权力私人化并不断扩大延伸;除了权力制衡制度执行不到位,还有就是权力监督体制(事中事后控制)也不健全,目前我国的监督机构分散缺乏统一协调, 整体配合差, 有的部门甚至互相磨擦碰撞, 使对权力的监督制约作用互相抵销, 大大降低了监督功能。社会的民主监督没能得到高度的重视,缺乏对秘书的有效监督。目前对领导秘书的监督采用的还是领导监管秘书, 但是“对于进退一致、利益一体的官员和秘书利益联盟”来说, 这样的监督等于父亲监督儿子或兄长监督弟,只能说是聊胜于无, 同时这种监督还会被官员所用,有些领导干部为了掩饰自己的腐败, 往往假秘书之手,两者配合从事贪污贿赂活动;秘书任用机制的不健全,中国坚持的是执政D完全领导制,没有区分政务官与事务官,不同于西方的公务员体制,政务官(领导)与事务官(秘书属于事务官,与普通的企业员工相近)区分明显,中国的现状是领导每换一届,秘书也会同时换;西方的是政务官换的再频繁而事务官也很少因此而更迭,因此中国秘书对自己的职业前途时常较为迷惘,在现实中违心或有心地无视法律法规的禁止性规定为领导提供违法服务,以期得到领导的重用与他日仕途光明。

第五,秘书主观意识存在问题。有人认为:错误的三观,成为腐败产生的根源和基础;心理素质低下,为腐败的产生提供了有利条件;进取意志衰退,道德滑坡,是贪腐秘书书的重要个人因素。其实,这些所谓的主观问题,均因为前述几点客观问题才引发秘书掮客现象泛滥,离开前面四点的客观问题只谈第五点的主观问题,无异于椽木求鱼。

笔者认为:分析秘书掮客现象,首先得分析领导个人是不是为一个清官,如果领导不是清官,想秘书清廉,那基本上没有可能;然后是得分析秘书活动环境,在建设可以有效遏制秘书掮客行为的环境后,再适当辅以针对秘书的思想、道德及职业教育,才可能改观当代中国的秘书掮客现象。

四、遏制秘书掮客现象的对策

如何遏制丛生的秘书掮客现象,有治标对策,有治本对策,还有标本兼治之可能的对策,这是一个系统而又复杂的社会生态工程治理,甚至涉及到社会政治体制的变革,非一朝一夕就可立竿见影产生效果。笔者提出管中窥豹式如下对策。

第一,治标对策可以有:健全秘书人事制度 ,规范秘书的权限和职业地位;健全秘书监督管理机制,从制度上保障秘书工作的正态良性发展;公开办事机制,增强政府部门信息公开制度的建设与执行,尤其是电子政府的建设对于提高行政透明度,减少行政权力的隐秘性,降低可能被秘书利用与操控的空间;减少行政管理层级,发生腐败的机率也会降低。

第二, 治本对策可以有:可能要涉及到政治体制改革的治本良策,尤其是要涉及到政体的变革,对当代中国来说暂时不现实,所以提出将政务官与事务官分设这类治本性对策,在现今的中国政治体制下更加不现实。但是,根据什么样的领导就有什么样的秘书理论,将领导官员的权力装进权力的笼子里,由人民群众给笼子上锁,监督领导干部廉洁自爱,加强对政府官员的管理,这是现时期治理秘书贪腐行为的根本方法;另可以在行政体制设计上,不给秘书与领导之间形成人身依附关系的可能,如完全取消领导生活秘书制度,领导的行政秘书在政治待遇上不作为公务员对待,给出与指导秘书清晰的职业化规划与发展路径。

第三,标本兼治之可能的对策:尽可能完全取消中低级行政领导职务的秘书配备制度,在重视政D纪律监督(事前监督)的同时,重视社会团体的监督(事中监督),将司法监督(事后监督)作为重中之重手段,加强针对利用影响力受贿犯罪的侦查、检察及审判力度,依法治秘,形成有效的刑法威慑力,这是最后的屏碍。这些标本兼治方法,其实制度上已较为完备,关键在于如何切实执行到位。

上述对策涉及到的制度,制订出来不难,当代中国也已经形成了完备的体系,但是现实中的中央政令不出中南海现象,形象地说明了行政变革制度实施起来之不易,这是中国现时期行政制度执行中的痼疾。

五、结语

秘书成为违法掮客,有人说是秘书品质有问题,这种说法是一叶障目思维,有只见树木不见森林倾向。其实,秘书也是社会人更是经济人,他天天跟着领导,某些领导的一言一行肯定会影响到秘书的心性,当领导是贪官时,秘书想做清官也都难;还有就是体制问题,许多监督制度没有到位,秘书成为“二号首长”后并利用“首长”影响力谋求个人利益,这不是秘书个人的品质存在严重问题,而是整个社会制度的设计者、管理者及执行者均要反思社会制度的制订是否科学合理?执行是否到位?监督是否有效?这三者均是肯定性答案时,秘书的腐败问题才能得到有效的解决,从而更有利于国家公共事业的公平建设,才能实现国家的长治久安。

   

参考文献

    [[1]] 王姝.拥有隐性权力化身贪腐掮客揭秘二号首长”:秘书是门技术活[J].东西南北,2014,15:30-33.

[2]张枫逸.取消领导专职秘书,更要铲除掮客滋生的土壤[J].秘书,2014,06:6-7.

[3]张枫逸.取消秘书特权,更要铲除掮客土壤[J].四川D的建设(农村版),2014,06:9.

[4]汪文忠. 秘书腐败的原因与对策[J]. 秘书,2015,12:7-8.

[5]秦凤岗. 秘书腐败 领导难辞其咎[J]. 秘书,2015,07:20.

 

致谢

    本文在创作过程中得到了湖南师范大学   教授的指导,在此表示特别感谢;本文在起草过程中得到了如下好友的指点:湖南朝晖律师事务所李跃军律师、长沙巴氏理念投资咨询有限公司唐双,肖标晖,以及同事程贵民、韦霜、谢莲、欧阳灿等,在此一并表示感谢。

 



[1] 引自王妹《多地发通知要求取消专职秘书》,出自中国共产党新闻网综合报道栏目(2014428),有删改。

[2] 部分引自百度百科,有删改。

[3] 国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人,通过该国家工作人员职务上的行为,或者利用该国家工作人员职权或者地位形成的便利条件,通过其他国家工作人员职务上的行为,为请托人谋取不正当利益,索取请托人财物或者收受请托人财物,数额较大或者有其他较重情节的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的,处七年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。